Um olhar crítico sobre os caminhos do desenvolvimento

Em uma de suas recentes análises, o economista americano Richard D. Wolff destaca as impressionantes ferrovias chinesas: modernas, rápidas, acessíveis e, curiosamente, não lucrativas em termos contábeis estritos para a operadora estatal. Essa observação leva a uma reflexão profunda: por que, em países como os Estados Unidos, não há infraestruturas semelhantes em escala e acessibilidade, mesmo com tecnologia e recursos disponíveis? A resposta, segundo Wolff, reside na lógica do lucro como motor primário. E ele questiona: afinal, o povo deve servir à economia ou a economia deve servir ao povo?

Esta pergunta, aparentemente simples, carrega uma densidade filosófica, histórica e política que merece ser destrinchada com rigor analítico e sem simplificações ideológicas.

O caso chinês: planejamento estratégico e visão de longo prazo

A China construiu, em tempo recorde, a maior rede ferroviária de alta velocidade do mundo, com mais de 45 mil quilômetros em operação ao final de 2023 [1]. Para dimensionar esta conquista: em apenas 15 anos, os chineses construíram uma malha superior à soma das redes de alta velocidade de todos os outros países. Estes trens cruzam o país a velocidades de até 350 km/h, conectando megalópoles e pequenas cidades antes isoladas.

Os números impressionam não apenas pela extensão física, mas também pelo volume de passageiros: segundo dados oficiais, estima-se que entre 2,1 e 2,5 bilhões de viagens anuais sejam realizadas na malha ferroviária chinesa de alta velocidade [2]. As tarifas variam conforme a rota, mas estudos indicam que custam, em média, cerca de um terço do valor praticado em países europeus para distâncias similares.

O investimento necessário para esta transformação foi igualmente monumental: estima-se que a China tenha investido aproximadamente US$ 1 trilhão ao longo dos últimos quinze anos em sua malha ferroviária de alta velocidade, representando entre 0,4% e 0,6% de seu PIB anual direcionado para este setor [3].

A China State Railway Group, operadora estatal, frequentemente reporta prejuízos contábeis devido aos altos custos de investimento e à política de tarifas acessíveis. No entanto, o Estado chinês justifica esses investimentos pelos imensos ganhos sociais e produtivos que transcendem o balanço financeiro da empresa:

• Redução drástica no tempo de deslocamento: uma viagem de Beijing a Shanghai, que levava 10 horas por trem convencional, agora é completada em 4,5 horas
• Aumento da produtividade geral da economia, com estudos apontando ganhos anuais entre 5% e 12% nas regiões diretamente conectadas pela malha [4]
• Integração de mercados internos antes fragmentados, com reduções estimadas de 15% a 25% nos custos logísticos [5]
• Fomento ao turismo doméstico, registrando crescimento médio superior a 10% nas regiões beneficiadas [6]
• Estímulo ao desenvolvimento regional de áreas anteriormente periféricas, com dados indicando aumentos entre 4% e 7% no PIB per capita das cidades médias conectadas [7]
• Redução de emissões de carbono, com os trens de alta velocidade emitindo aproximadamente 90% menos CO₂ por passageiro/km que o transporte aéreo [8]

O Banco Mundial, em seu relatório “China’s High-Speed Rail Development” (2019), já destacava a viabilidade econômica de muitas linhas quando se consideram esses benefícios mais amplos e o impacto no desenvolvimento regional [9]. A abordagem chinesa evidencia um princípio fundamental: o valor social de um investimento público frequentemente excede seu retorno financeiro direto.

É importante ressaltar que este modelo não está isento de críticas. O endividamento das empresas ferroviárias estatais chinesas representa um desafio fiscal significativo, atingindo aproximadamente 5,57 trilhões de yuans (US$ 770 bilhões) em 2023 [10]. Ambientalistas também apontam impactos ecológicos da construção em larga escala, e críticos de direitos humanos questionam processos de realocação de comunidades para viabilizar as obras.

Brasil: o paradoxo da abundância e da escassez

O contraste com o Brasil é revelador. Nosso país, com dimensões continentais similares à China, possui hoje aproximadamente 28 mil quilômetros de ferrovias em operação – significativamente menos do que tínhamos na década de 1960. Mais dramático ainda: segundo dados da Confederação Nacional do Transporte, menos de 2% desse total é regularmente utilizado para transporte de passageiros [11].

O declínio da malha ferroviária brasileira, especialmente para passageiros, iniciou-se ainda nas décadas de 1960 e 1970, quando milhares de quilômetros de trilhos foram desativados sob o argumento de serem “antieconômicos”. Esse processo foi impulsionado por uma estratégia nacional, consolidada durante os governos militares (1964-1985), que privilegiou o transporte rodoviário – vide o Plano Nacional de Viação (Lei nº 5.917, de 10 de setembro de 1973) [12].

Os dados econômicos comparativos entre modais são reveladores da distorção estrutural do transporte brasileiro:

Fontes: ANTT, EPL e Ministério da Infraestrutura (2023) [13]

Nos anos 1990, com o avanço das privatizações no governo Fernando Henrique Cardoso, esse processo foi intensificado. A Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), criada pela Lei nº 3.115 em 1957 [14], foi liquidada (processo formalizado pelo Decreto nº 3.277/1999 e concluído nos anos seguintes) e suas linhas foram concessionadas à iniciativa privada, com foco quase exclusivo no transporte de cargas, que oferece maior rentabilidade direta.

O modelo de concessões adotado, diferentemente do que ocorreu em países como Japão e Alemanha, não estabeleceu obrigações significativas quanto à manutenção e expansão de serviços de passageiros. As concessionárias, naturalmente orientadas pelo princípio da maximização do lucro, concentraram investimentos em corredores logísticos para commodities – principalmente minério de ferro e grãos – abandonando ramais menos rentáveis e praticamente extinguindo o transporte de passageiros.

As consequências desta escolha estratégica nacional são mensuráveis:

1. Econômicas: Estudos apontam que o custo logístico brasileiro representa entre 12% e 13,5% do PIB, contra aproximadamente 8% nos EUA e na China [15]. Esta ineficiência estrutural reduz significativamente a competitividade de toda a economia.
2. Sociais: Milhares de pequenas e médias cidades perderam conexão com a rede de transporte de qualidade, aumentando o isolamento e reduzindo oportunidades econômicas. O transporte rodoviário, mais caro e menos seguro, impõe custos adicionais à população de baixa renda.
3. Ambientais: A concentração no modal rodoviário resulta em níveis de emissões de carbono que estudos da Empresa de Planejamento e Logística indicam poderem ser reduzidos entre 60% e 80% com maior participação ferroviária [16].
4. Segurança: O Brasil registra aproximadamente 40 mil mortes anuais em acidentes de trânsito, número que poderia ser significativamente reduzido com maior participação de modais mais seguros como trens [17].

A questão de Wolff sob o prisma das escolas econômicas

Para enriquecer nossa análise, é importante confrontar o questionamento de Richard Wolff com as principais correntes do pensamento econômico:

Perspectiva Neoclássica/Liberal: Economistas desta tradição, como Milton Friedman [18], argumentariam que o papel do Estado deve limitar-se a corrigir falhas de mercado. Infraestruturas como ferrovias deveriam ser viáveis como empreendimentos privados, e subsídios governamentais tenderiam a gerar ineficiências alocativas. No entanto, mesmo dentro desta tradição, autores como Ronald Coase [19] reconhecem que, na presença de externalidades significativas (benefícios ou custos não capturados pelo mecanismo de preços), a intervenção estatal pode aumentar a eficiência econômica total.

Visão Keynesiana: John Maynard Keynes e seus seguidores [20] defenderiam que grandes investimentos em infraestrutura ferroviária seriam não apenas justificáveis pelo retorno social, mas necessários como política anticíclica e de estímulo ao emprego. Para esta escola, o investimento público em momentos de crise ou estagnação gera um multiplicador econômico superior a 1, significando que cada real investido pelo Estado produz mais de um real em atividade econômica adicional.

Abordagem Desenvolvimentista: Economistas como Ha-Joon Chang [21] e Erik Reinert [22] observam que historicamente nenhum país se desenvolveu seguindo estritamente princípios de livre mercado. O desenvolvimento requer intervenções estratégicas do Estado em setores prioritários, incluindo infraestrutura. Usando o conceito de “escada do desenvolvimento”, estes economistas mostram como países hoje desenvolvidos utilizaram protecionismo e investimento estatal maciço antes de adotar políticas liberalizantes.

Economia Ecológica: Teóricos como Herman Daly [23] questionariam a própria métrica do “crescimento” como objetivo da política econômica. Sob esta perspectiva, ferrovias representam não apenas eficiência econômica, mas também ecológica, reduzindo impactos ambientais por unidade de transporte. O valor destas reduções deveria ser incorporado nos cálculos econômicos.

Revela-se que, apesar das profundas divergências entre estas escolas em muitos temas, há significativo consenso quanto à necessidade de avaliar projetos de infraestrutura para além do retorno financeiro imediato, incorporando benefícios sociais amplos e perspectivas de longo prazo.

Modelos alternativos: lições internacionais

A experiência internacional oferece importantes lições sobre diferentes abordagens para o desenvolvimento ferroviário:

O modelo japonês combina propriedade privada com forte regulação estatal. Após a privatização da Japan National Railways em 1987, dividida em seis empresas regionais (JRs), o Japão manteve rigorosos padrões de qualidade, investimento constante e tarifas reguladas. O resultado é um sistema que atinge 27 mil quilômetros de extensão, com índices de pontualidade superiores a 99% e zero fatalidades nos trens-bala Shinkansen desde sua inauguração em 1964 [24].

A experiência europeia apresenta um mosaico de abordagens. A França, através da SNCF (empresa estatal), desenvolveu seu sistema TGV priorizando conexões entre grandes centros. A Alemanha, com a Deutsche Bahn (privatizada parcialmente, mas com maioria acionária estatal), optou por uma rede mais capilarizada, conectando também cidades médias. O sistema ferroviário suíço, frequentemente citado como referência mundial, demonstra notável integração multimodal e frequência de serviços, mesmo em regiões de baixa densidade populacional [25]. Importante ressaltar que o modelo japonês de alta velocidade registra índices excepcionais de segurança, sem fatalidades por acidentes operacionais nos trens Shinkansen desde 1964, embora tenham ocorrido alguns acidentes durante manutenção e construção ao longo dos anos [24].

O caso indiano oferece paralelos interessantes com o Brasil. A Indian Railways permanece como empresa estatal e opera a quarta maior rede ferroviária do mundo (aproximadamente 68 mil quilômetros), transportando mais de 8 bilhões de passageiros anualmente. Apesar de desafios significativos de qualidade e segurança, a Índia manteve o transporte ferroviário como elemento central de sua infraestrutura e planeja investir cerca de US$ 30 bilhões na modernização do sistema [26].

Estes exemplos evidenciam que não existe modelo único ou solução universal. Cada país desenvolveu abordagens alinhadas com suas necessidades, recursos e contextos históricos específicos. No entanto, todos os casos bem-sucedidos compartilham um elemento comum: o reconhecimento estratégico do valor social ampliado da infraestrutura ferroviária, para além dos cálculos de rentabilidade imediata.

Caminhos para o Brasil: propostas concretas

À luz das experiências internacionais e da realidade brasileira, é possível delinear propostas concretas para um novo modelo ferroviário nacional:

1. Marco regulatório com visão integrada

O Brasil precisa superar a falsa dicotomia entre estatização total e privatização irrestrita. Um novo marco regulatório poderia:

• Estabelecer obrigações de serviço público às concessionárias, incluindo manutenção de serviços de passageiros em corredores estratégicos
• Criar mecanismos de subsídio cruzado, com rotas lucrativas subsidiando parcialmente rotas socialmente necessárias
• Implementar contratos de gestão com indicadores de desempenho claramente definidos
• Fomentar parcerias público-privadas (PPPs) em que o Estado garante a infraestrutura básica e o setor privado opera os serviços

2. Financiamento sustentável de longo prazo

O desenvolvimento ferroviário requer fontes estáveis de financiamento, que poderiam incluir:

• Criação de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Ferroviário, com recursos vinculados (percentual da CIDE combustíveis, por exemplo)
• Emissão de “green bonds” (títulos verdes) para captar recursos internacionais destinados a projetos de infraestrutura sustentável
• Utilização estratégica de bancos de desenvolvimento (BNDES, BRICS Bank) para financiamento a juros compatíveis com o retorno social dos projetos
• Mecanismos de “value capture”, recuperando parte da valorização imobiliária gerada pela infraestrutura ferroviária

3. Implementação gradual e estratégica

Um programa realista precisaria priorizar:

• Recuperação e modernização de trechos existentes antes da construção de novas linhas
• Foco inicial em corredores de alta densidade onde a viabilidade econômica é mais evidente
• Desenvolvimento de soluções adequadas para diferentes realidades regionais (trens de alta velocidade em corredores densos; trens regionais para conexões intermunicipais; VLTs para mobilidade urbana)
• Integração multimodal, conectando ferrovias com sistemas de transporte urbano e rodoviário

4. Desenvolvimento tecnológico e industrial nacional

Um programa ferroviário ambicioso poderia catalisar o desenvolvimento industrial brasileiro:

• Política industrial específica para o setor ferroviário, com incentivos à produção local de equipamentos
• Parcerias com universidades e centros de pesquisa para desenvolvimento tecnológico
• Acordos de transferência de tecnologia em contratos de importação
• Formação de mão de obra especializada através de programas dedicados

Estas propostas não são utópicas. Países com níveis de desenvolvimento similares ao Brasil implementaram com sucesso programas ferroviários ambiciosos. O que falta não são recursos técnicos ou financeiros, mas vontade política e visão estratégica de longo prazo.

A provocação fundamental de Wolff: conclusões

A pergunta de Richard Wolff – “o povo deve servir à economia ou a economia deve servir ao povo?” – ilumina o âmago do debate sobre desenvolvimento. Ela nos obriga a confrontar as métricas e valores que orientam nossas decisões coletivas.

Quando avaliamos investimentos em infraestrutura apenas por sua rentabilidade financeira direta, sem considerar externalidades positivas e impactos sociais amplos, estamos, de fato, subordinando necessidades humanas fundamentais a uma lógica estritamente financeira. Esta inversão não é acidental, mas resultado de escolhas políticas específicas e da prevalência de determinadas visões econômicas sobre outras.

O caso das ferrovias é emblemático porque revela com clareza as consequências destas escolhas: um país continental como o Brasil, com evidentes necessidades logísticas e de mobilidade, negligenciou por décadas um modal de transporte que poderia transformar radicalmente suas perspectivas de desenvolvimento.

Os números demonstram esta disparidade: dados indicam que o Brasil investe anualmente cerca de 2% do PIB em infraestrutura, enquanto a China destina aproximadamente 5% a 6% [27]. Esta diferença, acumulada ao longo de décadas, explica em grande parte o abismo entre os dois países em termos de competitividade econômica e qualidade de vida.

A questão não é se o mercado tem um papel importante – certamente tem – mas se permitimos que a lógica de mercado seja o único ou predominante critério para decisões fundamentais que afetam o bem-estar coletivo. Como demonstram as experiências internacionais bem-sucedidas, o desenvolvimento efetivo requer um Estado capaz de articular visões estratégicas de longo prazo e implementar políticas que transcendam interesses setoriais imediatos.

O Brasil possui os recursos naturais, humanos e o conhecimento técnico necessários para colocar a economia a serviço da sociedade. A questão fundamental não é técnica, mas profundamente política – envolve confrontar interesses cristalizados, superar o pensamento de curto prazo e recuperar a capacidade de planejar o futuro.

Como diria o educador Paulo Freire: “Não há utopia verdadeira fora da tensão entre a denúncia de um presente que se torna cada vez mais intolerável e o anúncio de um futuro a ser criado” [28]. O exemplo das ferrovias chinesas nos convida precisamente a este exercício: denunciar as insuficiências do presente e anunciar possibilidades concretas de um futuro melhor.

Referências:

[1] China State Railway Group Co., Ltd. “China’s railway operating mileage reaches 159,000 km,” Xinhua, 9 Jan 2024.

[2] National Bureau of Statistics of China. “Statistical Communiqué of the People’s Republic of China on the 2023 National Economic and Social Development.” February 2024. (Dados sobre volumes de passageiros consolidam diferentes modalidades ferroviárias e são estimativas baseadas em relatórios oficiais.)

[3] International Railway Journal. “China’s High-Speed Rail Investment: A Decade of Transformation.” Special Report, March 2023.

[4] Zhang, M., & Chen, S. (2023). “Economic impacts of high-speed rail infrastructure in China.” Transport Policy, 131, 54-68.

[5] Li, H., & Strauss, J. (2022). “Market integration and regional development: Impact of railways in modern China.” Journal of Development Economics, 155, 102818.

[6] Wang, X., Huang, S., Zou, T., & Yan, H. (2022). “Effects of high-speed rail on tourism in China.” Tourism Management, 88, 104408.

[7] Chen, C.L., & Vickerman, R. (2023). “Can high-speed rail reduce regional inequalities in China? Evidence from a spatial Durbin model.” Journal of Transport Geography, 107, 103562.

[8] International Energy Agency. (2023). “The Future of Rail: Opportunities for energy and the environment.” IEA Publications.

[9] The World Bank. (2019). “China’s High-Speed Rail Development.” World Bank, Washington, DC. Disponível em: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32055

[10] Financial Times. “China’s railway debt burden raises economic concerns.” October 15, 2023.

[11] Confederação Nacional do Transporte. (2023). “Anuário CNT do Transporte: Estatísticas consolidadas 2023.” Brasília: CNT.

[12] Brasil. Lei nº 5.917, de 10 de setembro de 1973. Aprova o Plano Nacional de Viação. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 set. 1973.

[13] Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); Empresa de Planejamento e Logística (EPL); Ministério da Infraestrutura. (2023). “Plano Nacional de Logística 2035: Relatório Executivo.” Brasília.

[14] Brasil. Lei nº 3.115, de 16 de março de 1957. Autoriza a União a incorporar a Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima (RFFSA) e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 19 mar. 1957.

[15] Fundação Dom Cabral. (2023). “Custos Logísticos no Brasil.” Centro de Estudos em Logística, Infraestrutura e Supply Chain.

[16] Empresa de Planejamento e Logística. (2022). “Emissões de Gases de Efeito Estufa no Setor de Transportes: Cenários e Estratégias de Mitigação.” Brasília: EPL.

[17] Ministério da Saúde. (2023). “Mortalidade por Acidentes de Transporte Terrestre no Brasil.” Departamento de Informática do SUS (DATASUS).

[18] Friedman, Milton. (1962). “Capitalism and Freedom.” University of Chicago Press.

[19] Coase, Ronald H. (1960). “The Problem of Social Cost.” Journal of Law and Economics, 3, 1-44.

[20] Keynes, John Maynard. (1936). “The General Theory of Employment, Interest and Money.” Macmillan.

[21] Chang, Ha-Joon. (2002). “Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective.” Anthem Press.

[22] Reinert, Erik S. (2007). “How Rich Countries Got Rich… and Why Poor Countries Stay Poor.” Constable.

[23] Daly, Herman E. (1996). “Beyond Growth: The Economics of Sustainable Development.” Beacon Press.

[24] Central Japan Railway Company. (2023). “Annual Report 2023.” Tokyo: JR Central. (Nota: Dados referem-se especificamente a acidentes operacionais durante funcionamento regular dos trens de alta velocidade.)

[25] European Commission. (2022). “EU Transport in Figures: Statistical Pocketbook 2022.” Luxembourg: Publications Office of the European Union.

[26] Ministry of Railways, Government of India. (2023). “Indian Railways: Annual Statistical Statements 2022-23.” New Delhi.

[27] McKinsey Global Institute. (2023). “Infrastructure investment: The supply chain of growth.” McKinsey & Company.

[28] Freire, Paulo. (1992). “Pedagogia da Esperança: Um reencontro com a Pedagogia do Oprimido.” Rio de Janeiro: Paz e Terra.